Gesetze, Verordnungen, Erlasse und Kommentare

Hinweise zur Aufstellung und inhaltlichen Ausgestaltung von Haushaltssicherungskonzepten und -berichten (§ 110 Abs. 8 NKomVG)
RdErl. d. MI v. 17.9.2019 - 33.1-10005 § 110 Abs. 8 (Nds. MBl. Nr. 38/1368) - VORIS 20300 -
Bezug: Bek. v. 30.10.2007 (Nds. MBl. S. 1254)

1. Allgemeines

Gemäß § 110 Abs. 1 NKomVG haben die Kommunen ihre Haushaltswirtschaft so zu planen und zu führen, dass die stetige Erfüllung ihrer Aufgaben gesichert ist. Voraussetzung dafür ist insbesondere, dass die dauernde Leistungsfähigkeit der Kommune nach § 23 KomHKVO gewährleistet ist, Fehlbeträge nach § 24 KomHKVO abgebaut werden und eine Überschuldung nach § 110 Abs. 7 NKomVG vermieden wird.

Das Haushaltssicherungskonzept gemäß § 110 Abs. 8 NKomVG hat vor diesem Hintergrund eine besondere Bedeutung. Es dient, neben der Erfüllung der in Absatz 1 Satz 2 genannten Punkte, der Umsetzung der in § 110 Abs. 2 NKomVG normierten Grundsätze von Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit und ist erforderlich, um bei den betreffenden Kommunen eine geordnete Haushaltwirtschaft feststellen zu können.

Um eine Beurteilung der Haushaltssicherungskonzepte durch die Kommunalaufsichtsbehörde (§ 110 Abs. 8 Satz 3 NKomVG) zu ermöglichen, werden die in Nummer 2 genannten Hinweise für die Aufstellung und inhaltliche Ausgestaltung von Haushaltssicherungskonzepten sowie von Haushaltssicherungsberichten (§ 110 Abs. 8 Satz 4 NKomVG) gegeben.

2. Hinweise zur Aufstellung von Haushaltssicherungskonzepten und Haushaltssicherungsberichten

2.1 Im Haushaltssicherungskonzept gemäß § 110 Abs. 8 NKomVG sind die Ausgangslage, die Ursachen der entstandenen Fehlentwicklung und deren vorgesehene Beseitigung zu beschreiben. Dazu gehören insbesondere auch Aussagen, wie das Entstehen neuer Fehlbeträge in zukünftigen Jahren vermieden werden kann. Das Haushaltssicherungskonzept soll die schnellstmögliche Wiedererlangung des Haushaltsausgleichs gewährleisten.

Ist das Haushaltssicherungskonzept nach § 110 Abs. 8 Satz 1 NKomVG aufzustellen, weil eine Überschuldung abzubauen ist oder eine Überschuldung droht, sind besondere Maßnahmen zum Abbau der Verschuldung und zur Reduzierung vorgetragener Fehlbeträge aus Vorjahren aufzunehmen. Eine drohende Überschuldung ist in der Regel dann anzunehmen, wenn in der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung Fehlbeträge in einer Gesamthöhe ausgewiesen werden, die erwarten lässt, dass in diesem Zeitraum unter Berücksichtigung bereits ausgewiesener Fehlbeträge aus Vorjahren eine negative Nettoposition entsteht. Im Haushaltssicherungskonzept ist festzulegen,

-

wann der Haushaltsausgleich wieder erreicht wird und/ oder

-

wie die drohende Überschuldung verhindert werden und/ oder

-

wie die bestehende Überschuldung abgebaut werden soll.

Zielsetzung ist es, den Haushaltsausgleich innerhalb des Zeitraumes der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung wieder zu erreichen und den Abbau von Fehlbeträgen aus Vorjahren innerhalb der vorgesehenen Frist von sechs Jahren (§ 24 Abs. 2 KomHKVO) sicherzustellen. Der Abbau einer Überschuldung soll ebenfalls innerhalb der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung vorgesehen werden. Sind gleichzeitig Maßnahmen zur Herstellung eines Haushaltsausgleichs und zum Abbau einer Überschuldung erforderlich, kann der Zeitraum auf insgesamt bis zu sechs Jahre ausgedehnt werden. Nur im Ausnahmefall dürfen diese Zeiträume überschritten werden. Dies ist entsprechend in den Haushaltssicherungskonzepten und -berichten zu begründen.

Die Vermeidung einer drohenden Überschuldung ist mindestens für den Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung darzustellen.

2.2 Die notwendigen Maßnahmen werden konkret und verbindlich beschrieben. Der genaue Umsetzungszeitpunkt, die Umsetzungsmethode und das bezifferte Konsolidierungsvolumen jeder Einzelmaßnahme werden benannt. Die Wirkungen dieser Maßnahmen dürfen nicht bereits in vorherigen Haushaltssicherungskonzepten berücksichtigt worden sein und dort für den Haushaltsausgleich gesorgt haben oder teilweise dazu herangezogen worden sein. Werden Maßnahmen aus Haushaltssicherungskonzepten früherer Jahre fortgeführt, ist auch zu verdeutlichen, ob und in welcher Höhe sich daraus zusätzliche Konsolidierungseffekte ergeben. Die finanziellen Auswirkungen der einzelnen Umsetzungsschritte werden im Hinblick auf die Erträge und Aufwendungen der Haushalte des Aufstellungsjahres und der Folgejahre festgelegt. Deren finanzielle Auswirkungen auf die mittelfristige Ergebnis- und Finanzplanung im Konsolidierungszeitraum werden in einer tabellarischen Zusammenfassung dargestellt (vgl. Muster Anlage 1). Dabei wird die Gesamtwirkung der Maßnahmen durch eine vergleichende Gegenüberstellung jeweils mit und ohne die beschriebenen Haushaltssicherungsmaßnahmen veranschaulicht. Das Konsolidierungsvolumen (Aufwandssenkungen/ Ertragssteigerungen) soll im Konsolidierungszeitraum nach § 24 Abs. 2 KomHKVO mindestens der Höhe des Fehlbetrages des jeweiligen Haushaltsjahres entsprechen.

2.3 Bei Haushaltssicherungskonzepten, die den Haushaltsausgleich zum Ziel haben, sind auf der Aufwandsseite alle nicht auf Gesetz beruhenden Leistungen detailliert aufzulisten, kritisch auf ihre Erforderlichkeit hin zu überprüfen und ggf. konsequent zu reduzieren. Auch bei pflichtigen Verwaltungsaufgaben ist zu prüfen, ob die Quantität und Qualität der Aufgabenwahrnehmung noch gerechtfertigt sind und ob ggf. Aufwandssenkungen im Rahmen der gesetzlichen Vorschriften möglich sind. Aufwandserhöhungen im Bereich der nicht auf Gesetz beruhenden Leistungen werden einzeln dargestellt und begründet.

Alle Möglichkeiten der Ertragsverbesserung werden überprüft. Hierbei sind insbesondere die Grundsätze der Finanzmittelbeschaffung nach § 111 NKomVG zu beachten. In diesem Zusammenhang ist ebenfalls die Angemessenheit der Benutzungsgebühren zu prüfen. Sofern die Aufwandssenkungen und die anderen Ertragssteigerungen in ihrer Gesamtwirkung nicht ausreichen, um den Haushaltsausgleich wieder herzustellen, ist auch eine Erhöhung des Steueraufkommens zu prüfen. Hierbei können die landesdurchschnittlichen Hebesätze der jeweiligen Gemeindegrößenklasse eine Orientierung bieten.

Für Landkreise und Samtgemeinden gelten die Ausführungen in Absatz 2 Sätze 4 und 5 zur Ertragsverbesserung in entsprechender Weise. Dazu sind insbesondere die Umlagehebesätze zu prüfen.

Die Ergebnisse der in den Absätzen 1 bis 3 genannten Überprüfungen sind im Haushaltssicherungskonzept darzustellen und zu erläutern.

2.4 Ein bloßer Hinweis im Haushaltssicherungskonzept auf abstrakte Prüfungsaufträge genügt dabei nicht den besonderen Anforderungen des § 110 Abs. 8 NKomVG. Kann trotz Ausnutzung aller Sparmöglichkeiten und Ausschöpfung aller Ertragsmöglichkeiten der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden, kann ein pauschaler Konsolidierungsbeitrag als Haushaltsverbesserung vorgesehen werden. Ergänzend zu den in Nummer 2.2 beschriebenen Maßnahmen kann eine pauschale Minderung der Aufwandspositionen unter Angabe der zu kürzenden Produktbereiche angegeben werden. Der pauschale Konsolidierungsbeitrag darf einen Betrag von 2 % der Summe der ordentlichen Aufwendungen nicht überschreiten. Er ist als Maßnahme in der tabellarischen Darstellung des Haushaltssicherungskonzepts für das Haushaltsjahr entsprechend anzugeben.

Werden die pauschalen Konsolidierungsbeiträge nach der Darstellung im Haushaltssicherungsbericht nicht realisiert oder ist in der Haushaltsaufstellungsphase für das folgende Jahr absehbar, dass die pauschalen Konsolidierungsbeiträge nicht realisiert werden, so kann diese Maßnahme im folgenden Haushaltsjahr nicht genutzt werden.

2.5 Für ein Haushaltssicherungskonzept, mit dem eine drohende Überschuldung abgewendet werden soll, gilt die Vorgehensweise zu Nummer 2.3 entsprechend. Ziel dieses Haushaltssicherungskonzepts ist es, den Haushalt so darzustellen, dass im Zeitraum der mittelfristigen Ergebnis- und Finanzplanung planmäßig keine Überschuldung eintritt. Dazu können auch Haushaltsverbesserungen durch pauschale Konsolidierungsbeiträge nach Nummer 2.4 herangezogen werden.

2.6 Liegt bereits eine Überschuldung vor, so wird im Haushaltssicherungskonzept dargestellt, wie im Ergebnishaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden, um die Überschuldung abzubauen. Die Vorgehensweise dazu entspricht den Nummern 2.3 und 2.4. Im Übrigen soll das Haushaltssicherungskonzept Maßnahmen beinhalten, die im Finanzhaushalt wirksam werden und die zum Abbau der Überschuldung beitragen, wie z. B. eine Senkung des Bestandes an Liquiditätskrediten oder die außerplanmäßige Verringerung von Verbindlichkeiten.

2.7 Im Haushaltssicherungsbericht ist die Umsetzung der Haushaltssicherungskonzepte der vergangenen Jahre darzustellen (vgl. Muster Anlage 2):

-

Welche Maßnahmen wurden umgesetzt?

-

Welchen haushaltswirtschaftlichen Erfolg hat die jeweilige Maßnahme erbracht?

-

Welche Maßnahmen wurden nicht umgesetzt und mit welcher Begründung?

-

Welche Kompensationsmaßnahmen wurden dafür im Laufe des Jahres realisiert?

-

Wie hoch fällt das Konsolidierungsvolumen aus?

Haushaltssicherungsberichte, die das Ziel des Haushaltsausgleichs und/oder den Abbau der Überschuldung jährlich hinausschieben, ohne dass die im Haushaltssicherungskonzept beschriebenen Maßnahmen umgesetzt werden, genügen nicht den Bedingungen für ein ausreichendes Haushaltssicherungsverfahren.

Der Haushaltssicherungsbericht ist nach § 110 Abs. 8 Satz 4 NKomVG zusammen mit dem aktuell zur Beschlussfassung anstehenden Haushaltssicherungskonzept der Vertretung und anschließend der Kommunalaufsichtsbehörde vorzulegen. Liegen zum Zeitpunkt der Beschlussfassung die Informationen über die Umsetzung des bisherigen Haushaltssicherungskonzepts nicht vollständig vor, ist auf der Grundlage von Zwischenergebnissen zu berichten.

2.8 Ein Haushaltssicherungskonzept, dass innerhalb der in Nummer 2.1 genannten Zeiträume den Haushaltsausgleich nicht wieder herstellen kann und/oder den Abbau der Überschuldung oder die Vermeidung der Überschuldung nicht darstellt, genügt nicht den Voraussetzungen des § 110 Abs. 8 NKomVG.

Erst mit Vorlage eines Haushaltssicherungskonzepts, das den Anforderungen dieser Hinweise entspricht, liegen die notwendigen Grundlagen vor, um im Rahmen der Entscheidung über die genehmigungspflichtigen Teile der Haushaltssatzung (insbesondere § 119 Abs. 4 und § 120 Abs. 2 NKomVG) mindestens eine geordnete Haushaltswirtschaft feststellen zu können.

Die Frist nach § 176 Abs. 1 Satz 6 NKomVG beginnt grundsätzlich erst mit Vorlage eines hinreichenden Haushaltssicherungskonzepts. Wird ein Haushaltssicherungskonzept nicht vorgelegt oder entspricht es nicht den Anforderungen dieser Hinweise, so kommen statt einer Feststellung der Unvollständigkeit und einer Zurückweisung des Haushalts auch (Teil-)Versagungen oder Genehmigungen mit Nebenbestimmungen in Betracht.

Legt eine Kommune in einem den formalen Anforderungen genügenden Haushaltssicherungskonzept dar, dass ein Haushaltsausgleich trotz entsprechender und fortgesetzter Anstrengungen nicht zu erreichen ist, kann die Kommunalaufsichtsbehörde dies bei ihrer Aufsichtsführung berücksichtigen.

2.9 Das Haushaltssicherungskonzept ist gemäß § 1 Abs. 2 Nr. 4 KomHKVO Anlage des Haushaltsplans. Aus der engen Verbindung zum Haushaltsplan und aus dem allgemeinen Grundsatz der Jährlichkeit des Haushalts ergibt sich die Notwendigkeit der jährlichen Fortschreibung (Neufestsetzung) und der erneuten Beschlussfassung durch die Vertretung (§ 58 Abs. 1 Nr. 9 NKomVG). Dies gilt auch dann, wenn inhaltliche Änderungen gegenüber dem Vorjahr nicht vorgenommen werden. Denn auch ein unausgeglichener Haushalt, der sich im Rahmen des Haushaltssicherungskonzepts des Vorjahres bewegt, verstößt gegen § 110 Abs. 4 Satz 1 NKomVG. Eine Verpflichtung zur Fortschreibung liegt ebenso vor, wenn auf der Grundlage des Haushaltssicherungskonzepts ein Haushaltsausgleich erreicht wird, aber eine Überschuldung droht oder weiterhin besteht.

Ein neu festgesetztes Haushaltssicherungskonzept soll auf dem bisherigem Konzept und den Ergebnissen des Vorjahres aufgebaut werden. Die jährliche Neufestsetzung ist so lange erforderlich, bis der formelle Ausgleich des Haushalts wieder erreicht, die drohende Überschuldung abgewendet oder die Überschuldung abgebaut ist.

3. Schlussbestimmungen

Dieser RdErl. tritt am 3.10.2019 in Kraft und mit Ablauf des 31.12.2024 außer Kraft. Die Bezugsbekanntmachung tritt mit Ablauf des 2.10.2019 außer Kraft.

____________
An die
Region Hannover, Landkreise, Gemeinden und Samtgemeinden
Nachrichtlich:
An den
Niedersächsischen Landesrechnungshof